1. Latar
Belakang Pilosofis.
Pembahasan
mengenai desentralisasi dan otonomi daerah dilandasi asumsi bahwa hubungan
antara orang yang memerintah dan orang yang diperintah, sama halnya dengan
hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah adalah merupakan masalah
klasik dalam ilmu politik. Paradigma lama yang memandang masih kuatnya hubungan
sub-ordinasi antara pemerintah dan rakyat, nampaknya sudah mulai luntur yang
dalam paradigma baru cendurung menghendaki hubungan yang setara antara pemerintah
dan rakyat. Peranan pemerintah tidak lagi membawahi dan memerintah, melainkan
lebih mengarahkan dan memfasilitasi apa yang menjadi kebutuhan rakyat.
Persoalan utamanya bersumber pada seberapa bebas masyarakat (baca:
pemerintah daerah) bergerak atau berinitiatif dalam lingkungan kekuasaan
negara, dan seberapa besar pula masyarakat daerah dapat mempengaruhi kebijakan
negara dan atau pemerintahan daerah yang pada giliranya kebijakan itu akan berujung kepada pelayanan
publik sesuai dengan kebutuhan masyarakat. Atas dasar inilah konsep desentralisasi dan otonomi dapat
dipandang, baik sebagai fenomena politik maupun administrasi negara.
Walaupun
Pemerintahan Negara Republik Indonesia tidak menganut “faham negara
integralistik”[1],
namun penyelenggaraan Pemerintahan negara di bawah regime demokrasi terpimpin
dan regime orde baru pada masa yang lalu, demikian pula pada masa-masa
pemerintahan selanjutnya, menunjukkan betapa kuatnya “faham negara integralistik” yang mempengaruhi penyelenggaraan
sistem pemerintahan negara, dimana negara memiliki kemauan dan kepentingan yang
sering berbeda dengan kepentingan warganya, yang dapat melakukan intervensi kedalam
kehidupan masyarakat, sekalipun hal itu didedikasikan untuk kesejahteraan dan
kemajuan masyarakat itu sendiri[2]. Kondisi seperti ini dimungkinkan terjadi, karena setiap kebijakan yang
ditetapkan sebagai kebijakan publik, sangat dipengaruhi dan ditentukan oleh
sikap, perilaku, dan value judgement dari
para penyelenggara negara (human behaviour and value judgement), yang
pada gilirannya dipandang sebagai “pembenaran hukum” dan sebagai alat pemaksa
yang harus ditaati oleh rakyat.
Dalam “faham
negara integralistik”, negara mempunyai kekuasaan mutlak, dimana kedaulatan
negara mengatasi kedaulatan rakyat. Semua bagian - bagian dalam keseluruhan
diarahkan kepada persatuan dan kesatuan, bagi negara yang terpenting adalah
keseluruhan bukan bagian - bagian. Itulah faham negara integralistik yang
sering dipraktekkan oleh para penyelenggara kekuasaan pemerintahan negara.
Ide faham “Negara integralistik” ini semula diekspose dan direkomendasikan
oleh Prof. Dr. Supomo pada sidang BUPKI tanggal 15 Mei 1945 dengan mengemukakan
3 (tiga) pilihan yang diusulkan untuk dijadikan dasar Negara, apabila Indonesia
telah merdeka, yaitu faham:
(1)
Individualisme;
(2)
Kolektivisme; dan
(3)
Integralistik
Para Pendiri Negara (The
Founding Fathers) kurang sefaham dengan ide negara integralistik ini yang akan
dijadikan konsep dasar negara, karena faham ini menonjolkan sifat totalitarian dari negara yang tidak
selaras dengan ide kekeluargaan yang bersifat egalitarian. Ide kekeluargaan menghendaki posisi sejajar antara fihak
- fihak yang berinteraksi, termasuk antara negara dan masyarakatnya.[3]
Hal
ini dapat terlihat dari pasal - pasal dalam UUD 1945 yang secara ideatif
bertolak belakang dengan gagasan faham negara integralistik tersebut, misalnya pasal 28 yang menjamin hak - hak azasi manusia[4], dan pasal 18 yang menghormati dan menghargai sifat - sifat khusus dari
daerah - daerah yang ada di Indonesia.[5] Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa UUD 1945 sebenarnya berusaha
mengatur keseimbangan antara individualisme dan kolektivisme, UUD 1945 menganut
kedaulatan rakyat, dan bukan kedaulatan negara.
Dari
kenyataan diatas, dapat disimpulkan bahwa penggunaan faham negara
integralistik sering lebih banyak bersifat politis daripada hukum tata
negara.[6] Namun, apabila dikaitkan dengan konteks desentralisasi dan otonomi daerah
di Indonesia, maka fenomena ini sebenarnya sudah terjadi sejak awal
penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia. Situasi inilah yang sedikit - banyak
mempengaruhi penyelenggaraan otonomi daerah di Indonesia, baik sebagai suatu
fenomena politik maupun fenomena administrasi yang seharusnya ditujukan bagi
kesejahteraan masyarakat.
Salah
satu argumentasi dalam pelaksanaan otonomi daerah adalah mendekatkan pemerintah dalam bentuk Pemerintah Daerah kepada
masyarakat, agar pemerintah daerah memahami keinginan, aspirasi dan kebutuhan
masyarakat. Dengan demikian tingkat kesejahteraan masyarakat akan sangat
tergantung kepada tingkat ”pelayanan
publik” yang disediakan oleh pemerintah
daerah. Paradigma ”otonomi daerah” menurut semangat UU No. 32 Tahun 2004 adalah
”otonomi masyarakat”, dalam arti Pemerintah Daerah sebagai perwujudan dari
”otonomi masyarakat” dituntut untuk lebih mampu mensejahterakan masyarakat
melalui pelayanan publik dibanding dengan pemerintah pusat yang jaraknya lebih
jauh kepada masyarakat.
Motivasi yang mendorong tumbangnya rejim orde baru oleh gerakan reformasi
dengan dipelopori oleh para mahasiswa pada pertengahan tahun 1998 adalah karena
melihat fenomena penyelenggaraan pemerintahan negara berorientasi kepada format politik
totalitarian, sehingga tidak mencerminkan dan menjamin terwujudnya keadilan, demokrasi dan kesejahteraan bagi
rakyat banyak.
Salah
satu kebijakan politik yang menjadi sumber kelemahan dan mendorong terjadinya
krisis multidimensi yang mengancam keutuhan negara bangsa adalah diterapkannya
sistem pemerintahan negara yang terlalu sentralistik dengan mengabaikan
prinsip - prinsip demokrasi, peran serta masyarakat, baik langsung maupun
melalui kontrol perwakilan rakyat, serta pemerataan dan keadilan, yang pada
gilirannya kebhinekaan dalam segala bidang kehidupan yang menjadi sumber
potensi dan keanekaragaman daerah, terabaikan pula.
Kebijakan politik tersebut, tidak hanya berdampak terbelenggunya aspirasi,
oto-aktivitas dan kreativitas masyarakat setempat, melainkan juga mematikan
sumber potensi dan sumber daya di daerah, terutama sumberdaya manusianya, yang
pada gilirannya pula pelayanan publik dalam upaya mensejahterakan masyarakat
tidak terselenggara dengan optimal.
2. Prinsip-prinsip Penyelenggaraan
Pemerintahan.
Prinsip
penyelenggaraan pemerintahan, bisa
dilihat dari dua aspek, yaitu:
Pertama, prinsip
penyelenggaraan pemerintahan sebagai suatu sistem berdasarkan peraturan
perundang-undangan yang ditetapkan atau dianut oleh suatu negara bangsa (Nation State) sebagai satu kebijakan,
seperti sentralisasi, desentralisasi,
dekonsentrasi, devolusi, parlementair, presidensiil dlsb. Tergantung dari
sistem mana yang dianut oleh suatu Negara Bangsa (Nation State) tersebut. Sistem ini berkaitan dengan kebijakan
pembagian kekuasaan (Division of Power) di
dalam lingkungan kekuasaan pemerintahan negara, baik secara horisontal (Capital Division of Power) antara
lembaga-lembaga negara yang ada, maupun
secara vertikal antara Pusat dan Daerah (Areal
Division of Power).
Di dalan Negara Kesatuan (Unitary
State), secara vertikal terdapat
”Satuan Pemerintahan Nasional” (Pemerintah
Pusat) dan ”Satuan Pemerintahan
Sub-National” (Pemerintahan Daerah), sedangkan
secara horisontal terdapat Badan-badan/Lembaga
Legislatif, Eksekutif, dan Judicatif.
Kekuasaan atau kewenangan dibagi (”diberikan;
toekennen”) oleh pemerintah pusat
kepada satuan pemerintahan daerah yang dibentuk dengan Undang-undang, namun
kedaulatan (souvereignty) yang melekat kepada Negara dan Bangsa tidak dibagi kepada pemerintah daerah.
Satuan Pemerintahan Sub Nasional merupakan hasil pembentukan dan
pengembangan pemerintahan. Karenanya, kewenangan pemerintahan sub nasional
dapat ditambah, dikurangi atau bahkan dapat dihapuskan melalui proses hukum dan
per-undang-undangan. Kedudukan satuan pemerintahan sub nasional, karenanya pula
adalah ”tergantung” (dependent) kepada
pemerintah nasional. Karena itu pula ia berada di bawah (sub ordinated) pemerintah nasional.
Sistem pemerintahan NKRI tidak menganut paham
”sentralisme” dalam kekuasaan, melainkan mengakui dan menganut prinsip
”desentralisasi” dalam pemerintahan. Sesuai dengan amanat UUD, dalam rangka
menjalankan prinsip desentralisasi di wilayah NKRI dibentuk daerah-daerah
Provinsi, dan di wilayah provinsi dibentuk daerah-daerah kabupaten/kota sebagai
daerah otonom.
Secara juridis, politis dan
administratif, daerah otonom mempunyai kewenangan ”otonomi daerah” yang diberikan (”toekennen”) oleh pemerintah pusat kepada masyarakat setempat
dalam wilayah tertentu sesuai dengan aspirasi dan oto-aktivitas masyarakat
sendiri untuk menentukan nasibnya sendiri, yang dijalankan oleh pemerintahan
daerah yang mempunyai kewenangan dan
berkewajiban untuk memenuhi kebutuhan masyarakat sendiri . Dengan kata
lain ”daerah otonom” mempunyai kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut
prakarsa sendiri, berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan
perundang-undangan.
Dalam menjalankan penyelenggaraan
pemerintahan, tidak sepenuhnya dilaksanakan secara ”desentralistik”, tetapi ada
beberapa bagian yang tetap dilaksanakan secara ”sentral”, karena pertimbangan
pencapaian tujuan (doelmatig), dayaguna
dan hasilguna, serta karena sifat dan
coraknya yang tidak bisa lain harus diselenggarakan secara sentral.
Pertimbangannya didasarkan kepada kriteria eksternalitas, akuntabilitas,
efisiensi dan keserasian hubungan pengelolaan urusan pemerintahan, seperti
dianut di dalam UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagai pengganti
UU No. 22 Tahun 1999.
Kedua, dalam
koridor Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 yang sering terabaikan dalam
penyelenggaraan pemerintahan dalam kaitannya dengan pelayanan publik adalah
prinsip penyelenggaraan pemerintahan dari aspek ”kepatutan pemerintahanan” (”Behoorlijk Bestuur”), karena aspek ini
seringkali dipengaruhi oleh ”perilaku” (behaviour)
dan value judgement dari para penyelenggara negara.
Prinsip-prinsip tersebut seperti, antara lain: Vrijbestuur; Nach Freies Ermessen, Preventieve
Rechtszorg; Omnipresence dan Van zelf
principles, serta prinsip-prinsip umum
penyelenggaraan pemerintahan negara yang baik, sering terabaikan.
Walaupun UU No. 32 Tahun 2004
mencantumkan asas-asas kepatutan dengan merujuk kepada UU No. 28 Tahun 1999,[7] tetapi tidak secara
imperatif mengkaitkannya dengan asas-asas penyelenggaraan pemerintahan sebagai
suatu sistem. Bahkan suatu kekeliruan yang cukup mendasar dalam UU No. 32 Tahun
2004 tersebut yang membedakan antara asas penyelenggaraan sistem pemerintahan
di pusat dengan asas penyelenggaraan sistem pemerintahan pada pemerintahan
daerah, yang menekankan bahwa dalam menyelenggarakan
pemerintahan, pemerintah menggunakan asas-asas
desentralisasi, tugas pembantuan, dan dekonsentrasi, sesuai dengan
peraturan perundang-undangan,[8] sedangkan penyelenggaraan
pemerintahan daerah, pemerintahan daerah menggunakan asas ”otonomi dan tugas pembantuan”[9]
sebagai asas penyelenggaraan pemerintahan
di daerah, padahal ”otonomi dan tugas pembantuan” merupakan hak dan wewenang (bukan asas) yang diberikan (”toekennen”) oleh pemerintah pusat yang
merupakan manifestasi atau perwujudan dianutnya
asas desentralisasi dalam sistem pemerintahan di Indonesia.
Oleh karena itu, betapapun
baiknya sistem penyelenggaraan pemerintahan yang dianut oleh suatu negara
bangsa, kalau tidak dibarengi dengan penegakkan ”asas-asas kepatutan
pemerintahan” yang dilakukan oleh para
penyelenggara negara, maka kepentingan masyarakat dalam bentuk pelayanan publik
untuk mensejahterakan masyarakat, tetap akan sulit untuk dapat diwujudkan.
Dalam kedudukannya sebagai
Daerah Otonom, dan dalam menyelenggarakan pemerintahan daerah, dengan
kewenangan yang diberikan oleh Pemerintah Pusat untuk mengatur dan mengurus sendiri
urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat, ditegaskan dalam UU No. 32 Tahun 2004, bahwa Daerah
berkewajiban untuk:[10]
- melindungi masyarakat, menjaga persatuan, kesatuan dan kerukunan nasional, serta keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia;
- meningkatkan kualitas kehidupan masyarakat;
- mengembangkan kehidupan demokrasi;
- mewujudkan keadilan dan pemerataan;
- meningkatkan pelayanan dasar pendidikan;
- menyediakan fasilitas pelayanan kesehatan;
- menyediakan fasilitas sosial dan fasilitas umum yang layak;
- mengembangkan sistem jaminan sosial;
- menyusun perencanaan dan tata ruang daerah;
- mengembangkan sumber daya produktif di daerah;
- melestarikan lingkungan hidup;
- mengelola administrasi kependudukan;
- melestarikan nilai sosial budaya;
- membentuk dan menerapkan peraturan perundang-undangan sesuai dengan kewenangannya; dan
- kewajiban lain yang diatur dalam perundang-undangan
Misalnya, dalam menerapkan asas ”Omnipresence dan Van zelf principles” yang pada dasarnya memandang bahwa
pemerintahan itu berada di mana-mana, tidak terikat kepada ruang dan waktu,
sehingga pada intinya prinsip ini mewajibkan kepada masyarakat untuk tetap
mentaati peraturan perundang-undangan yang sudah dikeluarkan oleh pemerintah,
sekalipun tidak secara terus menerus diawasi oleh pemerintah, namun ketika
rakyat memerlukan pertolongan atau bantuan, maka dengan sendirinya (van zelf) merupakan kewajiban bagi pemerintah untuk membantunya, sehingga disini terjadi
”kewajiban yang berimbang” antara pemerintah dan masyarakat.
Preventieve Rechtszorg adalah suatu prinsip dalam
pemerintahan yang menyatakan bahwa peranan dan tugas utama pemerintahan adalah
menjaga agar supaya anggota masyarakat
mentaati tertib hukum dan mencegah (to
prevent) agar supaya masyarakat tidak melanggar aturan-aturan hukum yang
berlaku. Jadi, intinya adalah ”tidak patut” (onbehoorlijk)
apabila para aktor penyelenggara
negara membiarkan anggota masyarakat untuk melanggar hukum kemudian ditindak (represif). Prinsip ini berkaitan dengan prinsip Omnipresence dan Van Zelf
principles, contohnya: penggusuran kios-kios PKL di jalan-jalan trotoir,
dlsb.
3. Essensi Pelayanan Publik.
Salah satu argumen dalam pelaksanaan
otonomi daerah adalah bahwa
perangkat pemerintahan
daerah dengan kewenangan-kewenangan otonominya harus mampu menyediakan
pelayanan publik sesuai dengan kebutuhan masyarakat. Dengan demikian,
kewenangan yang diberikan kepada masyarakat dalam bentuk otonomi daerah itu adalah suatu ”alat” (means) untuk mencapai ”tujuan” (end)
dalam wujud pelayanan publik guna mensejahterakan masyarakat.
Oleh karena itu argumen pertama untuk menentukan pelayanan publik yang diperlukan
oleh masyarakat adalah Pemerintah Daerah perlu mengidentifikasi apa-apa
saja input
(masukan) sesuai kebutuhan
masyarakat untuk diolah menjadi output
(produk) yang perlu dihasilkan oleh
Pemerintah Daerah sehingga menjadi outcome
yang dapat memenuhi pelayanan publik
yang disediakan oleh Pemerintah Daerah, dan bagimana dampaknya yang ditimbulkan oleh pelayanan publik
tersebut.[11] ”Pada dasarnya output Pemda adalah
untuk menghasilkan ”good and regulations” untuk kepentingan publik.Kelompok
dari Goods adalah barang-barang atau fasilitas publik yang dihasilkan Pedmda
seperti pasar, jalan, jembatan, sekolah, rumah sakit dsb. Sedangkan dalam
kelompok Regulations yang dihasilkan umumnya yang bersifat ’Regulatory” atau
Pengaturan, seperti pengaturan untuk KPT, KK, Akte Kelahiran, IMB, Izin usaha ,
pengaturan tata tertib dan ketentraman, dlsb. Apabila dikaitkan dengan posisi
Pemerintah Daerah sebagai lembaga yang memperoleh ”legitimasi” dari rakyat
untuk menyelenggarakan ”good and regulations” tersebut, pertanyaanya adalah: ”
Sejauh mana Pemerintah Daerah mampu mempertanggungjawabkan kuantitas dan
kualitas output yang dihasilkannya, sehingga benar-benar dapat memenuhi
kebutuhan masyarakat? Untuk itulah rakyat membayar pajak dan mempercayakan
penggunaan pajak tersebut kepada wakil-wakil rakyat yang dipilih melalui
mekanisme Pemilihan Umum dan Pemilihan Kepala Daerah. Dari dasar pemikiran ini
lahir konsep yang sangat dikenal sebagai ”No
Tax Without Representation” [12]
Dalam pada itu, dalam penyelenggaraan otonomi
daerah menurut semangat UU No. 32 Tahun 2004 yang menganut prinsip ”otonomi
nyata dan bertanggungjawab” mengisyaratkan bahwa Pemerintahan Daerah dalam
menentukan isi otonomi sesuai dengan kewenangan yang diberikan oleh Pemerintah
Pusat, bagaimanapun juga harus dikaitkan dengan ”kebutuhan riil masyarakat di
daerah”, dengan perkataan lain seberapapun luasnya otonomi daerah yang
diberikan, haruslah mampu memanifestasikan ”pelayanan publik” yang berkorelasi
atau yang ”relevant” dengan kebutuhan masyarakat. Misalnya, adalah tidak logis
atau tidak riil-rasional, kalau Pemerintahan Daerah yang murni perkotaan,
ditekankan kepada kegiatan urusan-urusan yang berkaitan dengan urusan
kehutanan, pertanian, pertambangan, perindustrian atau peternakan. Walaupun
urusan-urusan tersebut ada di perkotaan, tapi relatif kecil sekali dibandingkan
kebutuhan-kebutuhan yang merupakan ”core-competence” di perkotaan.
”Derasnya arus urbanisasi ke Jakarta seiring
dengan kembalinya arus mudik Lebaran, merupakan bentuk kegagalan konsistensi
Indonesia sebagai negara agraris. Salah satu akan persoalan yang mendasari
adalah sempitnya akses petani kecil dan buruh tani terhadap tanah serta
infrastruktur pertanian”[13]
Kondisi ini semakin parah karena kebijakan
pembangunan yang menitik beratkan kepada ”pertumbuhan” (growth) masih tetap
menenmpatkan kota-kota besar seperti Jakarta sebagai pusat pertumbuhan.
Sedangkan, di sisi lain berbagai persoalan di pedesaan seperti minimnya
infrastruktur dan kesulitan lahan terus
terjadi, sehingga tidak mengherankan jika warga desa terus mengalir ke kota
untuk mencari nasib. Beberapa warga desa yang ikut bersama pemudik balik ke
Jakarta mengaku, bahwa mengadu nasib ke Jakarta, karena kondisi lahan di desa
mereka sangat memprihatinkan, kekeringan menyebabkan banyak lahan terlantar,
tiadanya jaringan irigasi, jalan, dan listrik di pedesaan menyebabkan parahnya
kehidupan ekonomi di pedesaan.[14] Kalau begitu, buat apa kebijakan desentralisasi
dengan memberikan otonomi yang luas dan bertanggung jawab kepada Daerah kalau
bukan untuk mensejahterakan rakyat di pedesaan? Pertanyaan inilah yang harus
terjawab, baik oleh penentu kebijakan di daerah maupun di pusat, terutama dalam
mencari akar permasalahannya.
Oleh
karena itu, setidaknya ada dua pendekatan yang bisa dipakai dalam menentukan
isi otonomi sesuai dengan kebutuhan masyarakat, sbb:
Pertama,
pendekatan isi otonomi yang
berorientasi kepada penyediaan pelayanan publik untuk memenuhi kebutuhan pokok (Basic needs) masyarakat, seperti : pelayanan kesehatan,
pendidikan, lingkungan air minum,
transportasi perkotaan, fasilitas untuk pejalan kaki (trotoir), fasilitas
pencegah dan pemadam kebakaran, relokasi pedagang kaki lima, resetlement
daerah2 kumuh dlsb.
Kedua,
pendekatan atas dasar sektor unggulan (”core-competence”) daerah,
yaitu kebutuhan daerah untuk melakukan kewenangan yang berdasarkan pertimbangan
urusan-urusan ”unggulan” yang akan dilakukan daerah tersebut untuk memajukan
daerahnya masing-masing. Penentuan core-competence ini didasarkan kepada
perhitungan terhadap apa yang menjadi unggulan suatu daerah yang
pengembangannya akan berdampak sangat besar terhadap pembangunan sosial ekonomi
daerah ybs, misalnya core-competence di bidang pertanian, peternakan, industri,
pariwisata dlsb.
Untuk menentukan core-competence suatu daerah,
bisa diukur dari 3 indikator sbb:
a. Komposisi penduduk menurut mata
pencahariannya. Dari data statistik mata pencaharian penduduk, akan terlihat
sektor mana yang paling menyerap tenaga kerja penduduk daerah
ybs. Dengan demikian, Pemerintah Daerah sudah seharusnya memberikan perhatian
untuk pengembangan sektor-sektor yang menyerap tenaga kerja penduduk terbanyak;
b. Pemanfaatan lahan. Dari pemanfaatan lahan akan
terlihat sektor mana yang dikembangkan di daerah yang bersangkutan;
c. Komposisi Produk Domestik Regional Bruto
(PDRB). Dari komposisi PDRB dapat dilihat
sektor mana yang memberikan kontribusi paling besar terhadap
perekonomian daerah. Dari setiap sektor yang ada dalam komposisi PDRB, dilihat
sektor mana yang mempunyai ”forward linkage” dan ”backward linkage”
terbesar, terutama dampaknya terhadap
kegiatan penduduk.
Pertimbangan
dari ketiga faktor tersebut akan memberikan gambaran kepada Pemerintah Daerah,
sektor-sektor mana yang menjadi andalan daerah yang bersangkutan untuk
dikembangkan, sehingga pemahaman sektor unggulan tsb akan menjadi acuan bagi
Daerah dalam menentukan isi otonomi atas dasar core-competence daerah
ybs., sudah barang tentu termasuk fasilitas pelayanan umum yang harus
disediakan oleh pemerintah, dalam bentuk infrastruktur, fasilitas umum dlsb.
Keleluasaan
(diskresi) yang cukup luas yang diberikan kepada Daerah
oleh UU No.32 Tahun 2004 untuk menentukan isi otonominya, dengan mengacu kepada
pendekatan core-competence, maka isi otonomi daerah dari satu daerah akan
berbeda dengan daerah lainnya, tergantung dari sektor mana yang akan
dikembangkan sebagai core competence diluar kewenangan yang menjadi kewajiban
untuk penyediaan basic services.
Dari
kondisi tersebut, maka Pemerintahan Daerah haruslah berhati-hati dalam
menentukan urusan-urusan mana saja yang akan dijadikan ruang lingkup
otonominya. Akan tetapi, bukan juga berarti bahwa Pemerintahan Daerah dapat
mengenyampingkan urusan-urusan yang merupakan pelayanan terhadap kebutuhan
pokok (basic services) masyarakat
seperti: pendidikan, kesehatan, lingkungan, transportasi dlsb, dan juga urusan
yang berkaitan dengan pengembangan core-competence daerah ybs. Disamping itu, harus juga menjadi perhatian
Pemerintahan Daerah untuk menentukan pilihan (option) yang paling optimal dalam melaksanakan urusan otonominya,
terutama yang menyangkut dengan pelayanan publik, apakah suatu urusan tersebut
akan sepenuhnya dilakukan oleh Pemerintahan Daerah sendiri public), atau diserahkan sepenuhnya kepada swasta (private), atau dilakukan kemitraan
antara Pem.Daerah dengan Swasta (public
private partnership) .[15]
Dalam
pada itu, perlu menjadi perfhatian bahwa urusan pemerintahan Kabupaten/Kota yang
bersifat pilihan (option) dalam UU No. 32 Tahun 2004 ditegaskan bahwa
urusan itu adalah urusan yang secara
nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat, sesuai dengan
kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan.[16]
Walaupun pelaksanaan ketentuan tersebut dijanjikan dalam UU 32/2004 akan diatur
lebih lanjut dalam Peraturan Pemerintah, namun Pemerintahan Daerah
Kabupaten/Kota sebaiknya pro-aktif mengambil initiatif dan oto-aktivitas dalam
menentukan option tersebut, karena kesempatan, serta kewenangan untuk mengatur
dan mengurus pemerintahan sendiri dan kepentingan masyarakat setempat secara
undang-undang telah diberikan kepada pemerintahan/masyarakat daerah. Initiatif
tersebut bisa dilakukan, baik melalui pengembangan hubungan pemeriantahan,
maupun peningkatan kerjasama antar daerah.
4. Mendorong Hubungan Pemerintahan dan Kerjasama antar Daerah.
Kalau dalam UU No. 22 Tahun 1999 dinyatakan bahwa
antara Daerah
Provinsi dan Daerah Kabupaten/Kota masing-masing
berdiri sendiri dan tidak mempunyai hubungan hierarkhi satu sama lain, maka
dalam UU No. 32 Tahun 2004 dengan tegas
dinyatakan bahwa terdapat hubungan pemerintahan yang mencakup 3 (tiga) hal,
yaitu hubungan dalam bidang keuangan,
bidang pelayanan umum, dan bidang pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya
lainnya, yang kesemuanya meliputi hubungan antara Pemerintah Pusat dan
Pemerintahan Daerah, dan antar Pemerintahan daerah, sehingga pola hubungan
tersebut menjadi sbb:
Pertama, hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan
daerah dalam bidang keuangan,
meliputi:
a. pemberian sumber-sumber keuangan untuk
menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah;
b. pengalokasian dana perimbangan kepada pemerintahan
daerah; dan
c. pemberian pinjaman dan/atau hibah kepada
pemerintahan daerah.
Kedua, hubungan antar
Pemerintahan daerah dalam bidang keuangan, meliputi:
- bagi hasil pajak dan nonpajak antara pemerintahan provinsi dan pemerintahan
daerah kabupaten/kota;
- pendanaan urusan pemerintahan yang menjadi tanggung jawab bersama;
- pembiayaan bersama atas kerjasama antar daerah; dan
- pinjaman dan/atau hibah antar pemerintahan daerah.
Ketiga, hubungan antara
Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah dalam bidang pelayanan umum, meliputi:
- kewenangan, tanggung jawab, dan penentuan standar pelayanan minimal;
- pengalokasian pendanaan pelayanan umum yang menjadi kewenangan daerah; dan
- fasilitasi pelaksanaan kerjasama antar pemerintahan daerah dalam penyelenggaraan pelayanan umum.
Keempat,
hubungan antar Pemerintahan
daerah dalam bidang pelayanan umum, meliputi:
- pelaksanaan bidang pelayanan umum yang menjadi kewenangan daerah;
- kerjasama antar pemerintahan daerah dalam penyelenggaraan pelayanan umum; dan
- pengelolaan perizinan bersama dalam bidang pelayanan umum.
Kelima, hubungan antara
Pemerintah Pusat dan Pemerintahan daerah dalam bidang pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya, meliputi:
a. kewenangan, tannggung jawab, pemanfaatan,
pemeliharaan, pengendalian dampak, budi daya dan pelestarian;
b. bagi hasil atas pemanfaatan sumber daya alam dan
sumber daya lainnya; dan
c. penyerasian lingkungan dan tata ruang serta
rehabilitasi lahan.
Keenam, hubungan antar Pemerintahan daerah dalam bidang pemanfaatan sumber daya alam dan
sumber daya lainnya, meliputi:
a. pelaksanaan pemanfaatan sumber daya alam dan
sumber daya lainnya yang menjadi kewenangan daerah;
b. kerjasama dan bagi hasil atas pemanfaatan sumber
daya alam dan sumber daya lainnya antar pemerintahan daerah; dan
c. pengelolaan peridzinan bersama dalam pemanfaatan
sumber daya alam dan sumber daya lainnya.
Daerah
yang memiliki ”wilayah laut” diberikan kewenangan untuk mengelola sumber daya
di wilayah laut, dimana daerah akan memperoleh bagi hasil atas pengelolaan
sumber daya di bawah dasar dan/atau di dasar laut, yang pengaturannya sesuai
dengan perundang-undangan.
Kewenangan
daerah untuk mengelola sumber daya di wilayah laut, meliputi: eksplorasi, eksploitasi, konservasi, dan
pengelolaan kekayaan laut; pengaturan administrasi; pengaturan tata ruang;
penegakkan hukum terhadap perauran yang dikeluarkan oleh daerah atau yang
dilimpahkan kewsenangannya oleh pemerintah; ikut serta dalam pemeliharaan,
keamanan; dan ikut serta dalam pertahanan kedaulatan negara.
Kewenangan untuk mengelola sumber daya di wilayah
laut tersebut, ditentukan paling jauh 12 (duabelas) mil laut, diukur dari garis
pantai kearah laut lepas dan/atau kearah perairan kepulauan untuk provinsi, dan
1/3 (sepertiga) dari wilayah kewenangan
provinsi diperuntukkan untuk Kabupaten/Kota.
Apabila
wilayah laut antara 2 (dua) provinsi kurang dari 24 (dua puluh empat) mil, maka
kewenangan untuk mengelola sumber daya
di wilayah laut tsb dibagi sama jarak atau diukur sesuai prinsip garis
tengah dari wilayah antara 2 (dua) provinsi tersebut, dan untuk Kabupaten/Kota
memperoleh 1/3 (sepertiga) dari wilayah kewenangan provinsi dimaksud. Ketentuan
tersebut diatas, tidak berlaku bagi penangkapan ikan oleh nelayan kecil. Yang
dimaksud dengan ”nelayan kecil” disini adalah nelayan masyarakat tradisional
Indonesia yang menggunakan bahan dan alat penangkapan ikan secara tradisional,
dan terhadapnya tidak dikenakan surat
idzin usaha, dan bebas dari pajak, dan bebas manangkap ikan di seluruh pengelolaan
perikanan dalam wilayah Republik Indonesia.
5. Kesenjangan antara niat dan realitas.
Konstatasi adanya kesenjangan antara niat (willingness; political will)
Pemerintah Indonesia dan realitas di lapangan dalam melaksanakan asas desentralisasi dan otonomi daerah, berawal
dari perkembangan konfigurasi politik yang mendasari piranti perundang -
undangan serta komitmen politik pemerintah yang sangat jelas menginginkan
terwujudnya otonomi daerah dalam penyelenggaraan
administrasi pemerintahan di Indonesia, berdasarkan asas desentralisasi.
Namun, sejauh ini perwujudan asas ini masih senggang dari
idealisasi yang diharapkan. Misalnya, beberapa urusan wajib yang menjadi
kewenangan pemerintahan daeah Kabupaten/Kota, yang seharusnya sudah bisa
direalisasikan di daerah, nyatanya masih tetap ditangani oleh pusat dengan
dalih eksternalitas dan akuntabilitas tergolong kepada kepentingan nasional
(seperti: petanahan, sumber-sumber daya alam dan sumber daya lainnya dlsb.),
sehingga dalam realisasi manajemen pemerintahan terdapat beberapa Keppres yang
dikeluarkan yang dalam praktek mengalahkan kekuatan Undang-undang.
Sebagai
bangsa yang besar, seharusnya kita bisa mengatasi segala persoalan yang besar
pula. Dalam sejarah bangsa ini, kita melihat kenyataan selalu bisa keluar dari berbagai kemelut bangsa, baik
mengusir penjajah, meredam berbagai pemberontakan, dan jatuh bangunnya sistem
pemerintahan yang berganti - ganti. Kita juga telah memperlihatkan kepada dunia
atas kemampuan kita mngintegrasikan seluruh wilayah dan masyarakat Indonesia
yang tersebar di berbagai wilayah yang amat luas ke dalam Negara Kesatuan
Republik Indonesia. Ini bukan kerja yang asal - asalan, tetapi pekerjaan besar,
pekerjaan yang genius, berkat pimpinan negara yang lalu. Bung Karno, seorang
yang gandrung akan persatuan dan selalu bergelora bicara masa depan bangsa. Ia hidup dalam
mimpi - mimpi dan gagasan besar, tetapi
yang kurang diperhatikan adalah merumuskan atau membuat fondasi tahapan seperti
apa yang harus dilalui untuk menjadi bangsa yang besar itu. Penggantinya
H.M.Soeharto, menggerakan sejarah persatuan dengan doktrin dan kekuatan
tentara. Politik menjadi “tertib” sebab semuanya dalam bingkai dan kontrol
negara. Pengelola negara yang mestinya melayani publik, memposisikan dirinya
sebagai pihak yang harus dilayani. Pengelolaan negara dan keluarga pun menjadi
wilayah yang sulit dibedakan. Dalam tumpang tindih garis batas wilayah negara
dan keluarga, praktek perkoncoan dan kronisme pun tidak bisa dihindarkan. Baik
Bung Karno maupun Pak Harto kurang memperhatikan aspek pembngunan manusia (human development). “Politik” adalah
panglima di masa orde lama dan “stabilitas” adalah panglima di masa orde baru.
Keduanya telah mengorbankan kualitas manusia Indonesia[17]
Dampaknya, adalah sangat mudah difahami kalau menurut ukuran Human Development
Index (HDI), kualitas manusia
Indonesia terburuk di antara negara - negara di Asean, dimana Indonesia berada
di peringkat ke-111 di antara 175 negara di dunia, sedangkan Malaysia yang dulu
hampir seluruhnya belajar dari kita, kini di urutan ke-76, dan Filipina di
urutan ke-98. Dalam pada itu, menurut Badan Pusat Statistik 2004, kini penduduk
miskin mencapai 36,1 juta. Kondisi kemiskinan seperti ini setara dengan keadaan
15 tahun yang lalu.[18]
Inilah salah satu masalah cukup mendasar yang
menjadi tantangan kita dalam menghadapi krisis multidimensi, melalui kebijakan
desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia menuju kepada proses
penyelenggaraan pemerintahan yang baik (Good governance), dan yang
berpihak kepada rakyat.
6. Melihat
sekilas perspektif historis.
Melalui
kajian sejarah administrasi pemerintahan di Indonesia, tampak sebenarnya adanya
semacam kesinambungan upaya mewujudkan desentralisasi yang selalu berakhir
dengan munculnya praktek - praktek sentralisasi. Apakah dengan melalui Undang
- Undang Nomor 1 Tahun 1945; Undang - Undang Nomor 22 Tahun 1948. Pengecualian
terjadi pada masa berlakunya Undang - Undang Nomor 1 Tahun 1957 yang didasarkan
kepada UUDS - 1950 melalui sistem pemerintahanan yang parlementer dan dilandasi
oleh faham demokrasi yang sangat liberal.
Namun,
pada masa rezim Orde Lama dengan menggunakan semangat Demokrasi Terpimpin, setelah
keluar Dekrit Presiden 5 Juli 1959, Undang - Undang Nomor 1 Tahun 1957 umurnya
tidak panjang, dan keburu dipangkas dengan dikeluarkannya Penetapan Presiden
Nomor 6 Tahun 1959 yang merombak secara fundamental Undang-Undang Nomor 1 Tahun
1957 hanya dengan sebuah “Penetapan Presiden” tanpa meminta persetujuan Dewan
Perwakilan Rakyat. Alasannya, sekalipun “Penetapan Presiden” mempunyai derajat
lebih rendah daripada Undang-undang, namun dasarnya adalah Dekrit Presiden yang
menyelamatkan kesatuan dan persatuan bangsa, yang hampir kolaps pada Sidang
Dewan Kontituante yang gagal membentuk UUD tetap, disamping untuk menghapus
dualisme pemerintahan yang marasuk penyelenggaraan pemerintahan pada masa Undang
- Undang Nomor 1 Tahun 1957. Itulah
era Demokrasi Terpimpin dengan semangat
“Faham Negara Intergralistik”, yang sesungguhnya faham ini, sekali lagi secara konstitutional tidak dianut di dalam
UUD 1945.
Rezim
Orde Lama, dengan dalih atas dasar semangat Demokrasi Terpimpin, mempertahankan
persatuan dan kesatuan bangsa, serta menghapuskan dualisme dalam pemerintahan,
dengan dikeluarkannya Undang - Undang Nomor 6 Tahun 1959, kembali terjebak
dalam pola “sentralisasi” yang merombak “sistem pemerintahan kolegial” (collegial
bestuur) yang dianut dalam Undang - Undang Nomor 1 Tahun 1957 menjadi
“sistem pemerintahan tunggal” (Eenhoofdig-bestuur) dengan mengangkat dan
mendudukan Kepala Daerah sebagai “alat daerah” dan sekaligus sebagai “alat
pusat”.
Dengan
kebijakan ini, upaya pemerintah untuk menghapuskan “dualisme” dalam
penyelenggaraan pemerintahan, hanya berhasil menghapuskan “dualisme struktural”
saja, sedangkan dualisme dalam fungsi (dualism in function) tetap tidak
terhapuskan, karena justru penyelenggaraan pemerintahan dalam pelaksanaan
fungsi “dekonsentrasi” yang menyangkut fungsi “pemerintahan umum” (“Algemene
bestuur”) yang menurut Undang - Undang Nomor 6 Tahun 1959 tentang
Penyerahan Tugas - Tugas Pemerintah Pusat dalam bidang Pemerintahan Umum,
Perbantuan Pegawai Negeri dan Penyerahan Keuangannya kepada Pemerintah Daerah
diletakkan kembali di tangan Kepala Derah dalam kedudukannya sebagai “alat
pusat”.
Dengan
demikian, kedudukan dan peranan Kepala Daerah semakin diperkuat dan semakin
dominan. Itulah era pemerintahan yang disebut “Executive heavy” atau
sering juga disebut “Strong Executive System”. Itulah pula sebabnya, banyak
kritikan yang dilontarkan kepada rezim pemerintahan pada saat itu, yang menyatakan
bahwa penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia setelah Dekrit Presiden 5 Juli
1959, terutama setelah dikeluarkannya PenPres Nomor 6 Tahun 1959 dipandang
sebagai “retreat from autonomy”.
Dengan demikian pula, terlihat adanya kausalitas antara sistem politik dan
pemerintahan yang berlaku, dengan upaya mewujudkan asas desentralisasi
pemerintahan. Pemerintah Indonesia tampaknya sangat menyadari kausalitas ini.
Oleh karena itu, pada era rezim Orde Baru diambil keputusan politik yang
menetapkan Demokrasi Pancasila sebagai landasan berpolitik bangsa.
Dengan keputusan politik tersebut, seluruh tatanan pemerintahan harus
disesuaikan dengan isi dan semangat Demokrasi Pancasila. Konsekuensinya,
harus disusun Undang – Undang yang menjadi landasan penyelenggaraan
pemerintahan daerah di Indonesia. Maka keluarlah Undang - Undang Nomor 5 Tahun
1974 tentang Pokok - pokok Pemerintahan di Daerah. Melalaui Undang - Undang Nomor
5 Tahun 1974 ini pemerintah bertekad untuk mewujudkan Otonomi Daerah.
Namun, dikehendaki agar pelaksanaan Otonomi Daerah ini tidak mengancam
persatuan dan kesatuan bangsa, ataupun membahayakan kesinambungan gerak
pembangunan nasional. Maka lahirlah konsep “otonomi nyata dan bertanggung
jawab”, Otonomi daerah dipandang lebih merupakan “kewajiban” daripada “hak”. Prinsip
Otonomi yang seluas - luasnya, yang digelar melalui UU No. 18 Tahun 1965
tidak dianut lagi, karena berdasarkan pengalaman konsep ini sangat rawan
disintegrasi dan dikhawatirkan akan mengancam persatuan dan kesatuan bangsa.
Melalui
konsep Undang - Undang Nomor 5 Tahun 1974 ini, pemberian otonomi daerah dalam
wujud hak dan kewenangan untuk mengatur dan mengurus rumah tangga daerah
sendiri, disesuaikan dengan kemampuan daerah, serta kerangka besar dalam
pembangunan nasional. Tampaknya, syarat - syarat semacam ini yang memunculkan
kendala baru bagi perwujudan pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia.
Penelitian
yang terus menerus saya lakukan, menemukan bahwa UU Undang - Undang Nomor 5
Tahun 1974 yang menitik beratkan pelaksanaan otonomi daerah pada Daerah Tingkat
II, demikian pula paradigma yang menyatakan bahwa azas desentralisasi
dilaksanakan bersama - sama dengan asas dekonsentrasi, ternyata kembali
terjebak dengan kecendurungan awal munculnya sentralisasi pelaksanaan administrasi pemerintahan di
Indonesia, yang dalam prakteknya dekonsentrasi lebih menonjol dan sangat
dominan, yang diletakkan di tangan Kepala Daerah dalam kedudukannya sebagai
Kepala Wilayah.
Ini
adalah lagi - lagi penonjolan wajah “Eksekutif heavy” dalam era konfigurasi
politik menurut Undang - Undang Nomor 5 Tahun 1974, dimana DPRD sebagai
penyalur aspirasi rakyat dalam pengembangan demokrasi dan sebagai alat kontrol,
dalam era Undang - Undang Nomor 5 Tahun 1974 hampir - hampir tidak berfungsi,
karena didominasi oleh wewenang Kepala Daerah/ Kepala Wilayah yang sangat kuat.
Walaupun
Undang - Undang ini bertahan selama lebih dari 25 tahun, dengan menekankan bahwa titik - berat otonomi diletakkan pada
Daerah Tingkat II, namun keinginan politik ini tidak bisa direalisasikan,
karena Peraturan Pemerintah sebagai pelaksanaan Undang - Undang Nomor 5 Tahun
1974 baru dapat dikeluarkan 18 (delapan belas) tahun kemudian, yaitu dengan
dikeluarkannya Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 1992 tentang Penyelenggaraan
Otonomi Daerah dengan titik berat pada Daerah Tingkat II. Namun, Peraturan
Pemerintah inipun tidak berjalan mulus, karena lagi-lagi Pemerintah Pusat tidak
konsekuen dengan kebijakannya yang mestinya Pemerintah Pusat menyerahkan
sebagian urusan pemerintahan kepada Pemerintah Daerah dengan mengutamakan
penyerahannya kepada Pemerintah Daerah Tingkat II, tidak berjalan dengan baik.
Demikian pula, Pemerintah Daerah Tingkat I yang secara imperatif dalam PP tsb
diwajibkan untuk secara berangsur - angsur selambat - lambatnya dalam waktu 2
(dua) tahun sejak dikeluarkannya PP tersebut, menyerahkan lebih lanjut
kewenangan otonominya kepada Pemerintah Daerah Tingkat II, boleh dikatakan
tidak berjalan sama sekali, karena PP tersebut tegas - tegas menyatakan bahwa
kebijakan peletakan titik berat otonomi daerah pada Daerah Tingkat II sama
sekali tidak dimaksudkan untuk mengurangi keberadaan dan peranan Pemerintah
Daerah Tingkat I. Dengan demikian, eksistensi Daerah Tingkat I sebagai “daerah
otonom” tetap kuat, sedangkan Daerah Tingkat II perkembangan otonominya tetap
tersendat - sendat.
Kemudian, kebijakan desentralisasi yang telah ditetapkan
pemerintah dalam rangka reformasi perundang - undangan politik dan
pemerintahan, dengan memberikan keleluasaan penyelenggaraan otonomi daerah yang
tertuang dalam Undang – Undang Nomor 22 Tahun 1999 adalah suatu strategi dan
paradigma baru dalam upaya mewujudkan penyelenggaraan pemerintahan daerah yang
kuat, bersih, bertanggung jawab dan demokratis, dengan menggeser paradigma
“Executive heavy” kepada “Legislative heavy”, dengan lebih menonjolkan kepada
keberpihakan kepada rakyat. Perumusan “Otonomi Daerah” yang merupakan
pergeseran paradigma yang berpihak kepada rakyat, menyebutkan bahwa “Otonomi
Daerah adalah kewenangan daerah otonom untuk mengatur dan mengurus kepentingan
masyarakat setempat, menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi
masyarakat………. dst.”
Sebelum terjadi perubahan Undang - Undang Nomor 22 Tahun 1999,
dilihat dari sisi hubungan kelembagaan antara Eksekutif dan Legislatif ternyata
adanya hubungan kemitraan yang sebenarnya
kurang tepat (hubungan yang tidak sejajar), dimana Kepala Daerah dipilih
dan ditetapkan oleh DPRD, dan bertanggung jawab kepada DPRD, tetapi di pasal lain menegaskan bahwa
kedudukan DPRD dan Kepala Daerah adalah sejajar sebagai mitra - kerja.
Sedangkan DPRD sendiri tidak jelas bertangungg jawab kepada siapa. Kalau
bertanggung jawab kepada rakyat, tidak terdapat mekanisme yang jelas bagaimana
bentuk pertanggung jawaban DPRD tersebut. Dengan demikian, kondisi tersebut tidak
memungkinkan adanya “kemitraan” yang sejajar
dan kecendurungan secara realitas posisi DPRD lebih kuat daripada Kepala
Daerah, sehingga mencerminkan gejala bahwa kewenangan DPRD lebih tinggi dari
Kepala Daerah.
7. Kebijakan Pilkada yang membawa anarkhisme.
Pengalaman menunjukkan, bahwa sering terjadi
”impeachment” terhadap Kepala Daerah hanya dengan keputusan DPRD, apakah karena
LPJ - nya ditolak atau karena sebab - sebab lain yang kecendurungan menunjukkan
kekuasaan DPRD lebih tinggi dari Kepala Daerah, meskipun menurut jiwa dan semangat Undang - Undang Nomor 22
Tahun 1999 pemberhentian Kepala Daerah tidak sepenuhnya berada dalam kompetensi
DPRD, melainkan kewenangan untuk memberhentidkan Kepala Daerah tersebut berada
pada Presiden. Inilah suatu paradigma yang cenderung lebih menjukkan “Legislative
heavy” dalam sistem
Pemerintahan Daerah yang berjalan
menurut Undang - Undang Nomor 22 Tahun 1999.
Inilah pula, salah satu alasan mengapa Undang - Undang Nomor 22 Tahun 1999
diganti dengan Undang - Undang Nomor 32 Tahun 2004. Pergantian Undang – Undang
Nomor 22 Tahun 1999 dengan Undang - Undang Nomor 32 Tahun 2004 yang tujuannya
antara lain untuk mengembalikan dan mewujudkan keseimbangan dari “Legislatif
heavy” kepada “Eksekutif heavy” dan keseimbangan antara hubungan kekuasaan
pusat dan daerah, kembali terjebak kepada nuansa “re-sentralisasi” dalam
penyelenggaraan otonomi daerah.
Hubungan
Eksekutif – Legislatif Daerah, idenya ingin mengembangkan strategi baru yang
lebih dinamis, dimana hampir 30% pasal - pasal dalam Undang – Undang Nomor 32
Tahun 2004 (pasal 56 s/d pasal 119) mengatur tentang Pemilihan Kepala Daerah
secara langsung. Namun, kenyataan di lapangan banyak kericuhan terjadi dalam
pelaksanaan Pemilihan Kepala Daerah, terjadi konflik horizontal dimana - mana,
terutama setelah salah satu “calon terpilih” dinyatakan menang dalam Pilkada
tersebut. Namun tidak jarang pula terjadi konflik vertikal, ketika salah satu
calon yang diajukan oleh Parpol ditolak oleh KPUD, belum lagi terjadinya “money
politic” yang berlebih - lebihan, uang terhamburkan dimana - mana hanya untuk
memenangkan jabatan Kepala Daerah, daripada diperuntukkan bagi kesejahteraan
rakyat, ada orang yang bangkrut setelah tidak terpilih menjadi Kepala Daerah,
sebaliknya orang yang terpilih sebagai
Kepala Daerah, menjadi kebingungan bagaimana mengembalikan uang biaya Pilkada
yang jumlahnya milyaran rupiah itu. Disamping itu, banyak perilaku masyarakat
pemilih menjadi anarchist, merusak gedung - gedung dan sarana pemerintahan,
karena ketidak puasan hasil Pilkada, dengan dalih pencerminan “demokrasi”,
tetapi nyatanya kaostik dan anarkhis, dan banyak lagi persoalan - persoalan
yang muncul yang mencerminkan seolah - olah pemerintah tidak mampu lagi untuk
menyelesaikannya, bahkan seolah - olah ada kesan bahwa tidak ada satu badan
publikpun yang semestinya bertanggung jawab untuk menyelesaikan persoalan -
persoalan tersebut, sehingga membawa dampak instabilitas dalam pemerintahan dan
ketidak tentraman dalam masyarakat.
Sedikit saya mengutip Editorial Media Indonesia,
yang berjudul “Wajah Seram Indonesia”, a.l. sbb:
“Wajah Indonesia berubah total akhir - akhir ini. Di Era Orde Baru, wajah Indonesia ditampar-tampar oleh Negara, demi
keamanan dan pembangunan. Sekarang, di era reformasi wajah Indonesia digebuk -
gebuk oleh rakyatnya sendiri atas nama demokrasi. Kita sekarang muncul sebagai
bangsa yang gaduh. Apa saja yang dirasa tidak sesuai dengan pikiran individu
atau kelompok diributkan, entah di parlemen, entah di jalan - jalan. Di parlemen hampir setiap minggu kita mendengar tentang ancaman angket dan
interpelasi. Di jalan raya demonstrasi oleh warga dan anggota LSM tidak pernah
putus.
Pekan-pekan ini, citra Indonesia tidak lagi sekedar bangsa yang gaduh.
Demonstrasi menentang PT Freeport di Papua yang berujung kematian tiga anggota
Polri dan satu TNI, pembakaran kamp milik PT Newmont di NTB, dan disusul
sekarang dengan aksi - aksi menentang Exxon Mobile di Blok Cepu, memperburuk
wajah kita. Indonesia tidak lagi hanya bangsa yang gaduh, tetapi anarkistis.
Bangsa yang tidak menghargai perjanjian dan komitmen. Para elite bangsa
sekarang tenggelam dalam keyakinan super - kuat seakan - akan Indonesia begitu
hebatnya, sehingga tidak memerlukan lagi orang - orang di bagian dunia yang
lain. Setiap hari kita memaki, mengecam, mengusir, dan merusak. Padahal
Indonesia sangat miskin dan lemah. Kita membutuhkan modal, keahlian, dan
teknologi. Semua ini hanya bisa diperoleh apabila kita menampilkan wajah yang
menawan dan bersahabat. Tidak wajah garang yang selalu mengepal tinju dan
menghunus pedang…………….dst. dst.”[19]
8. Kelemahan
Undang – Undang Nomor 32 Tahun 2004 dalam penyelenggaraan Pilkada.
Ada beberapa kelemahan terdapat dalam Undang – Undang
Nomor 32 Tahun 2004 yang berdampak kerancuan dalam implementasi Pilkada, antara
lain:
a. Penunjukan KPUD
sebagai Pelaksana Pemilihan Kepala Daerah secara Langsung (PILKADA) adalah
kurang tepat, karena tugas dan kewenangan KPU (KPUD) adalah melaksanakan
Pemilu, dan bukan melaksanakan Pilkada;
b.
Pasal 57 UU No.32/2004 menyatakan bahwa Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah
diselenggarakan oleh KPUD yang bertanggung jawab kepada DPRD, namun Pasal tsb dalam judicial - review dicabut oleh Mahkamah Konstitusi. sehingga, dalam menyelenggarakan Pilkada, KPUD tidak jelas bertanggung
- jawab kepada siapa;
c.
Penyelenggaraan Pilkada merupakan kompetensi Pemerintah cq. Pemerintahan
Daerah, dan karenanya perlu dibentuk Panitia/ Komisi Pemilihan Kepala Daerah
yang unsur - unsurnya terdiri dari tokoh masyarakat, perguruan tinggi, pers dll
yang bertanggung jawab kepada Pemerintah cq. Pemerintahan Daerah;
d.
Sosialisasi dan diseminasi peraturan perundang - undangan tentang Pilkada
sebagaimana tertuang dalam Undang – Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Peraturan
Pelaksanaannya, kurang sekali disosialisasikan kepada masyarakat luas, sehingga
masyarakat kurang memahami aturan main, semangat dan jiwa, serta konsekuensi -
konsekuensi yang bakal terjadi pada Pilkada, sehingga dalam pelaksanaannya
menimbulkan multi - interpretasi dan persepsi yang berbeda - beda;
e.
Maraknya “politik - uang” hampir di seluruh lini penyelenggaraan Pilkada, baik
di kalangan masyarakat, KPUD, para calon Kepala Daerah, termasuk Tim Suksesnya
dll.
f.
Panitia Pengawas Pilkada tidak berfungsi secara optimal.
9. Upaya menyeimbangkan hubungan
antara DPRD dan Kepala
Daerah.
Sesungguhnya,
ideenya, kalau pemilihan Kepala Daerah dilakukan secara langsung, maka
diharapkan akan merubah perimbangan hubungan antara Eksekutif dan Legislatif
daerah, sehingga skenario format hubungan yang akan terjadi adalah sebagai
berikut:[20]
Pertama, DPRD akan
dipilih dengan sistem proportional terbuka, ini berarti ada tanda gambar dan
sekali gus daftar nama caleg. Kalau pemilih tidak memilih nama, maka
alternatifnya adalah menusuk tanda gambar, yang berarti Elite Parpol yang akan
memegang peranan utama menentukan siapa yang akan didudukkan di lembaga
legislatif daerah. Hasil Pemilu 5 April 2004 juga menunjukkan bahwa hanya 2
orang anggota DPR di tingkat Nasional yang benar-benar terpilih yang memenuhi
“Bilangan Pembagi Pemilih” (BPP). Masalahnya sering calon yang mendapatkan
suara terbanyak, tidak memenuhi treshold BPP yang diunjuk mewakili parpol di
DPR atau DPRD dan menimbulkan konflik internal di tubuh parpol. Kalau rakyat
lebih banyak memilih tanda gambar dan bukan orang, akibatnya, akuntabilitas
individu akan berkurang, sedang akuntabilitas kolektif akan lebih menonjol.
Kalau
Kepala Daerah dipilih secara langsung, ini
berarti bahwa Kepala Daerah akan mendapatkan legitimasi penuh dari
rakyat pemilih, artinya rakyat akan memberikan legitimasi politik secara
langsung kepada orang yang dipilihnya. Dengan kata lain akuntabilitas Kepala
Daerah akan lebih kuat dibanding dengan akuntabilitas DPRD, dimana
akuntabilitas Kepala Daerah lebih bersifat individu dibanding dengan
akuntabilitas DPRD yang bersifat kolegial. Akibatnya, akan terjadi pergeseran (shift)
titik berat kekuatan politik yang tadinya ke DPRD (“Legislative heavy”) akan
bergeser kepada Kepala Deerah (“Executive heavy”). Ini adalah akibat akuntabilitas
Kepala Daerah yang lebih kuat dibandingkan dengan DPRD. Kondisi tersebut akan
diperkuat lagi dengan adanya dukungan perangkat daerah kepada Kepala Daerah.
Dengan demikian, jelas akan lebih memperkuat posisi Kepala Daerah.
Kedua, konsekuensi dari pemilihan langsung, maka baik DPRD
maupun Kepala Daerah akan bertanggung jawab langsung kepada rakyat pemilih. Ini
berarti, tidak lagi Kepala Daerah bertanggung jawab kepada DPRD sekalipun DPRD
mempunyai posisi sebagai wakil rakyat, karena Kepala Derah pun akan mengklaim
dirinya sebagai wakil rakyat yang dipilih secara langsung. Persoalannya
sekarang, kepada siapa Kepala Daerah harus bertanggung jawab? Karena Kepala
Derah dipilih langsung oleh rakyat, maka seyogyanya ia (Kepala Daerah)
bertanggung jawab langsung kepada rakyat. Lantas mekanismenya bagaimana kalau
Kepala Daerah bertanggung jawab langsung kepada rakyat, dan apakah rakyat bisa
memberhentikan Kepala Derah apabila rakyat tidak menyukai atau mempercayainya
lagi. Di negara - negara maju, seperti di
Amerika, Kepala Derah dapat diberhentikan oleh rakyat apabila diatas 50%
pemilih menyatakan tidak menghendaki lagi Kepala Daerah ybs. Kondisi ini, akan
berjalan baik, apabila pendidikan politik rakyat sudah mantap, seperti di
Amerika. Namun, kalau cara - cara
tersebut diterapkan di Indonesia, dimana pendidikan politik rakyat belum
mantap, pelaksanaan demokrasi tendensinya anarkhis, maka sudah bisa dipastikan
akan terjadi instabilitas dalam pemerintahan daerah, dimana di kalangan
masyarakat Indonesia masih kental cara - cara “money politics” dalam pemilihan
Kepala Daerah, maka dengan imbalan uang, rakyat akan dengan mudah digerakkan
untuk memilih seseorang calon Kepala
Derah, demikian juga sebaliknya rakyat akan dengan mudah digerakkan untuk
menjatuhkan Kepala Daerah dengan cara - cara yang sama. Sebagai konsekuensinya,
pemerintahan yang tidak stabil sudah barang tentu akan mengganggu stabilitas
keamanan dan counter - productive terhadap laju pertumbuhan dan investasi, yang
pada gilirannya kondisi tersebut akan menciptakan krisis yang berkepanjangan.
Karena itu, dalam rangka pemilihan Kepala Derah perlu adanya sosialisasi
dan pendidikan politik yang intensif bagi rakyat pemilih, supaya mereka
menyadari bahwa sekali mereka memilih Kepala Daerah maka mereka akan menanggung
segala konsekuensi dari pilihannya tersebut. Karenanya perlu penegasan dan
difahami oleh rakyat bahwa pemberhentian Kepala Derah hanya dapat dilakukan
apabila ybs melakukan tindak - pidana, mengundurkan diri atau tidak lagi mampu
menjalankan tugasnya sebagai Kepala Derah sebagaimana ditentukan dalam
perundang - undangan. Demikian juga dengan posisi DPRD, dengan diberlakukannya
Undang – Undang Nomor 31 Tahun 2002 tentang Parpol, Undang – Undang Nomor 22
Tahun 2003 tentang Susduk, anggota DPRD dapat di re-call oleh pimpinan
Parpolnya. Dalam pada itu ada Badan
Kehormatan dalam lembaga DPRD yang nantinya akan menerima komplain dari
masyarakat tentang anggota DPRD dan dapat memberhentikan anggota DPRD apabila
anggota DPRD terbukti melanggar tata - tertib dan kode - etik DPRD.
Ketiga, DPRD diharapakan akan tetap mempunyai
otoritas di bidang legislasi, anggaran dan kontrol, sesuai dengan
hak-haknya sebagaimana ditentukan dalam peraturan perundang - undangan. Apabila
mereka mampu mempergunakan kewenangan dan hak - hak tersebut secara effektif,
maka diharapkan DPRD sedikit - banyak akan mampu mengimbangi kekuatan
Eksekutif. Namun, kalau kualitas anggota DPRD tetap seperti sekarang, tanpa
adanya kemajuan yang berarti, maka akan sulit bagi DPRD untuk mengimbangi kekuatan dan kinerja eksekutif
yang didukung oleh perangkat daerah yang professional. DPRD yang lemah,
berpotensi untuk melemahkan fungsi kontrol terhadap eksekutif, fungsi legislasi
dalam membuat kebijakan, dan fungsi anggaran dalam menetapkan dan
mendayagunakan potensi anggaran daerah, sehingga akan menciptakan kondisi
“Executive heavy” seperti terjadi puluhan tahun pada masa orde baru. Oleh
karena itu, untuk menciptakan “check and balances” yang seimbang, maka rakyat
sebagai “stake - holders” utama dalam penyelenggaraan otonomi daerah, perlu
digerakkan agar mampu menjadi “pressures and supporters”, baik kepada DPRD
maupun kepada Kepala Daerah melalui upaya revitalisasi LSM, Forum Komunikasi,
Organisasi professi dll yang berbasis demokrasi, professionalisme, serta ethik
dan moral.
Keempat, harus ada perubahan
yang signifikan terhadap konstruksi pemerintahan daerah, terutama yang
menyangkut kejelasan antara “pejabat politik” (Kepala Daerah dan DPRD) dengan
“Pejabat non - politik” (Pejabat karier). Pejabat politik adalah pejabat yang
bertugas merumuskan dan menetapkan “kebijakan publik”, sedangkan pejabat karir
adalah pejabat yang melaksanakan/ mengoperasionalkan kebijakan tersebut kedalam
bentuk pelayanan publik atau pemenuhan kebutuhan publik. Dengan diberlakukannya
Undang – Undang Nomor 22 Tahun 1999
terdapat masalah kepegawaian daerah, a.l. dengan diberikannya kewenangan
manajemen kepegawaian sebagaimana diatur dalam Pasal 76 Undang - Undang Nomor
22 Tahun 1999, terjadi kecendurungan kooptasi oleh kekuatan politik di daerah,
baik dari pihak Kepala Daerah maupun dari DPRD, misalnya banyak kasus terjadi
pemberhentian Sekda oleh Kepala Daerah/ DPRD tanpa alasan yang jelas. Untuk
memberikan keleluasaan kepada Daerah di bidang manajemen kepegawaian, maka
Daerah sebaiknya dilibatkan dalam proses rekrutmen, placement, development dan
appraisal dari PNS Daerah, artinya unsur - unsur “separated system” dalam
manajemen kepegawaian, diberikan kepada daerah dalam rangka penyelenggaraan
otonomi daerah, dan “integrated system” diterapkan dalam rangka menjaga
keseimbangan antara kepentingan nasional dan otonomi daerah, karena
bagaimanapun juga posisi PNS tetap harus difungsikan sebagai perekat negara dan
bangsa disamping professionalisme pegawai yang perlu terus ditingkatkan.
10. Penutup.
Demikian, beberapa pokok-pokok
pikiran tentang pelaksanaan kebijakan penyelenggaraan otonomi daerah sebagai
bahan masukan dalam Seminar ini untuk didiskusikan lebih lanjut.
Terima
kasih atas perhatiannya.
[1] “Faham Negara Integralistik” adalah suatu
faham yang memandang kepentingan individu dan kepentingan masyarakat harus
dilihat secara keseluruhan (integral),
tidak terpisah sendiri-sendiri, dengan kata lain setiap kepentingan apapaun
selalu harus dikaitkan dengan
kepentingan Negara secara keseluruhan.
[2] Alfred Stepan, The
State and Society, Peru in comparative perspective, Princeton, NJ:
Princeton UP, 1978, hlm. 26-27
[3] Ide tentang negara
integralistik ini dipaparkan oleh Soepomo dalam sidang BPUPKI tanggal 31 Mei
1945, ketika membahas dasar negara apabila kelak Indonesia merdeka. Pembahasan yang
sangat tajam mengenai penyimpangan gagasan Soepomo ini, dapat dilihat dalam
karya Marsilam Simanjuntak, Pandangan Negara Integralistik, Jakarta: Grafiti, 1994.
[4]Pasal 28 UUD 1945 yang
tadinya hanya 1 pasal, setelah amandemen kedua berubah menjadi 10 Pasal, yaitu
28A, 28B, 28C, 28D, 28E, 28F, 28G, 28H, 28I, dan 28J
[5] Pasal 18 UUD 1945 yang
tadinya hanya satu pasal berubah menjadi 3 (tiga) pasal, yaitu pasal 18, 18A,
18B setelah terjadi amandemen kedua.
[7] Lihat Pasal 20 UU No. 32 Tahun 2004
[8] Lihat Pasal 20 ayat (2) UU No. 32 Tahun
2004.
[11] Grand design implementasi otonomi daerah dalam koridor UU
nomor 32 tahun 2004, Depdagri, Jakarta 2005, hlm.50
[14] Ibid. hlm 3.
[17] Editorial Media Indonesia, Rabu, 16 Maret 2005/No.8867/Tahun XXXVI.
[18] Ibid, Editorial Media Indonesia.
[19] Editorial Media Indonesia, 21 Maret 2006, hlm.1
[20] I Made Suwandi, “ Implikasi Pemilihan Kepala Daerah Langsung” (Dalam
koridor UU 32 Tahun 2004), LAPI, Materi Workshop, 2004, hlm. 3-4.
0 Response to "DOWNLOAD MAKALAH OTONOMI PERANAN DAN TUGAS UTAMA PEMERINTAHAN DAERAH DALAM PELAYANAN PUBLIK "
Post a Comment